財(cái)辦會(huì)[2019]23號(hào)
黨中央有關(guān)部門辦公廳（室），國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)辦公廳（室），全國人大常委會(huì)辦公廳機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，全國政協(xié)辦公廳機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，高法院行裝局，高檢院計(jì)財(cái)局，各民主黨派中央財(cái)務(wù)部門，有關(guān)人民團(tuán)體財(cái)務(wù)部門，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局，有關(guān)單位：
為了加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算工作，完善預(yù)算績效管理體系，提高行政運(yùn)行和財(cái)政資源配置效率，根據(jù)《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》等，我們起草了《行政事業(yè)單位成本核算基本指引（征求意見稿）》及說明，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)組織征求意見，并于2019年9月23日前將書面意見或電子文本反饋我部會(huì)計(jì)司。同時(shí)，歡迎有關(guān)方面提出寶貴意見。
聯(lián)系人：財(cái)政部會(huì)計(jì)司制度一處趙劼
通訊地址：北京市西城區(qū)三里河南三巷3號(hào)100820
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附件：1.行政事業(yè)單位成本核算基本指引（征求意見稿）
2.關(guān)于《行政事業(yè)單位成本核算基本指引（征求意見稿）》的說明
附件1：
行政事業(yè)單位成本核算基本指引（征求意見稿）
第一章 總則
第一條 為了加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算工作，完善預(yù)算績效管理體系，提高行政運(yùn)行和財(cái)政資源配置效率，根據(jù)《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》等，制定本指引。
第二條 本指引適用于執(zhí)行政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的行政事業(yè)單位（以下稱單位）。
第三條 行政單位和醫(yī)院、高等學(xué)校、科學(xué)事業(yè)單位等行業(yè)事業(yè)單位的成本核算具體指引等，應(yīng)當(dāng)遵循本指引。
第四條 本指引所稱的成本，是指單位特定的成本核算對(duì)象所發(fā)生的資源耗費(fèi)，包括房屋及建筑物、設(shè)備、材料、產(chǎn)品等有形資源的耗費(fèi)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資源的耗費(fèi)，以及人力資源耗費(fèi)等其他耗費(fèi)。
第五條 本指引所稱成本核算，是指單位對(duì)實(shí)現(xiàn)其職能目標(biāo)過程中實(shí)際發(fā)生的各種耗費(fèi)按照確定的成本核算對(duì)象和成本項(xiàng)目進(jìn)行歸集、分配，計(jì)算確定各成本核算對(duì)象的總成本、單位成本等，向有關(guān)使用者提供成本信息的成本管理活動(dòng)。
第六條 單位進(jìn)行成本核算、提供成本信息，應(yīng)當(dāng)滿足特定的成本信息需求。單位的成本信息需求主要包括：
?。ㄒ唬┏杀究刂啤闈M足該需求，單位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確核算、全面反映特定成本核算對(duì)象的成本，以便對(duì)成本發(fā)生和形成過程以及影響成本的各種因素條件施加影響或干預(yù)，將實(shí)際成本控制在預(yù)期目標(biāo)內(nèi)。
（二）公共服務(wù)或產(chǎn)品定價(jià)。為滿足該需求，單位應(yīng)當(dāng)完整準(zhǔn)確記錄并核算定價(jià)服務(wù)或產(chǎn)品的成本，以便為政府定價(jià)機(jī)構(gòu)制定相關(guān)價(jià)格提供依據(jù)和參考。
?。ㄈ┛冃гu(píng)價(jià)。為滿足該需求，單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置成本等績效目標(biāo)，以便衡量單位整體運(yùn)行效率、核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果、政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。
（四）資源配置。為滿足該需求，單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置成本、效益等績效目標(biāo)，以便財(cái)政部門等將其評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算資金安排、定額標(biāo)準(zhǔn)制定的重要參考依據(jù)。
第七條 單位應(yīng)當(dāng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行成本核算。
第八條 單位應(yīng)當(dāng)建立健全成本費(fèi)用相關(guān)原始記錄，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)和完善成本數(shù)據(jù)的收集、記錄、傳遞、匯總和整理等基礎(chǔ)工作，為成本核算提供必要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
第九條 單位進(jìn)行成本核算時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
?。ㄒ唬┫嚓P(guān)性原則。單位選擇成本核算對(duì)象、提供成本信息應(yīng)當(dāng)與滿足成本信息需求相關(guān)，有助于成本信息使用者依據(jù)成本信息作出評(píng)價(jià)或決策。
?。ǘ┛煽啃栽瓌t。單位應(yīng)當(dāng)以實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)為依據(jù)進(jìn)行成本核算，保證成本信息真實(shí)可靠、內(nèi)容完整。
?。ㄈ┻m應(yīng)性原則。單位進(jìn)行成本核算時(shí)，應(yīng)當(dāng)與單位行業(yè)特點(diǎn)、特定的成本信息需求相適應(yīng)。
?。ㄋ模┮恢滦栽瓌t。單位進(jìn)行成本核算所采用的方法、程序和依據(jù)等前后各期間應(yīng)當(dāng)保持一致，確保各期的成本信息相互可比。若確有必要變更，應(yīng)當(dāng)在成本報(bào)告中說明變更的原因、影響等。
?。ㄎ澹┏杀拘б嬖瓌t。單位在進(jìn)行成本核算時(shí)，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡成本信息的取得成本和其滿足相關(guān)成本信息需求的效益，采取合理的方法和工具，在成本信息的精確性和核算成本可承受性間取得平衡。
第十條 單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)成本信息需求、成本核算對(duì)象等確定成本核算周期，并按照成本核算周期編制成本報(bào)告，全面反映單位成本核算情況。成本報(bào)告包括成本報(bào)表和相關(guān)說明等。
單位成本報(bào)告的提供應(yīng)當(dāng)符合政府信息公開等有關(guān)要求。
第二章 成本核算對(duì)象
第十一條 單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)其職能目標(biāo)、所處行業(yè)特點(diǎn)，以及不同的成本信息需求等確定成本核算對(duì)象。
第十二條 單位確定的成本核算對(duì)象主要包括：
?。ㄒ唬┌礃I(yè)務(wù)活動(dòng)類型確定的成本核算對(duì)象。
?。ǘ┌错?xiàng)目確定的成本核算對(duì)象。
?。ㄈ┌刺峁┑墓卜?wù)或產(chǎn)品確定的成本核算對(duì)象。
?。ㄋ模┌磫挝徽w、內(nèi)部組織部門、業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)等確定的成本核算對(duì)象。
第十三條 單位一般按照其職能目標(biāo)確定主要的業(yè)務(wù)活動(dòng)類型，將其作為基本的成本核算對(duì)象。同時(shí)，可以根據(jù)不同的成本信息需求確定其他成本核算對(duì)象：
為滿足成本控制需求的，一般以業(yè)務(wù)活動(dòng)類型、項(xiàng)目、內(nèi)部組織部門等作為成本核算對(duì)象。
為滿足公共服務(wù)或產(chǎn)品定價(jià)需求的，一般以公共服務(wù)或產(chǎn)品作為成本核算對(duì)象。
為滿足績效評(píng)價(jià)需求的，一般以單位整體、項(xiàng)目作為成本核算對(duì)象。
為滿足資源配置需求的，一般以業(yè)務(wù)活動(dòng)類型、單位整體、項(xiàng)目等作為成本核算對(duì)象。
第十四條 單位可以多維度、多層次地確定成本核算對(duì)象。
多維度，是指單位根據(jù)不同的成本信息需求，確定業(yè)務(wù)活動(dòng)類型、公共服務(wù)或產(chǎn)品、內(nèi)部組織部門等不同維度的成本核算對(duì)象。
多層次，是指單位根據(jù)不同的成本信息需求，確定單位整體、內(nèi)部組織部門、業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)等不同層面的成本核算對(duì)象。
第三章 成本項(xiàng)目和范圍
第十五條 單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)成本信息需求設(shè)置成本項(xiàng)目，并對(duì)每個(gè)成本核算對(duì)象按照其成本項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)歸集。
成本項(xiàng)目，是指將歸集到成本核算對(duì)象的成本按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分的反映成本構(gòu)成的具體項(xiàng)目。
單位可以根據(jù)具體成本信息需求，按照成本經(jīng)濟(jì)用途等設(shè)置成本項(xiàng)目。
第十六條 單位按照經(jīng)濟(jì)用途設(shè)置的成本項(xiàng)目一般包括：工資福利費(fèi)用、商品和服務(wù)費(fèi)用、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助費(fèi)用、對(duì)企業(yè)補(bǔ)助費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、無形資產(chǎn)攤銷費(fèi)、計(jì)提專用基金等。
單位可以根據(jù)需要，在以上成本項(xiàng)目下再設(shè)置明細(xì)項(xiàng)目。
第十七條 不屬于成本核算對(duì)象耗費(fèi)的項(xiàng)目，一般不計(jì)入成本。
成本核算對(duì)象為業(yè)務(wù)活動(dòng)類型的，與單位開展業(yè)務(wù)活動(dòng)耗費(fèi)無關(guān)的費(fèi)用，如資產(chǎn)處置費(fèi)用、上繳上級(jí)費(fèi)用、對(duì)附屬單位補(bǔ)助費(fèi)用等，一般不計(jì)入成本。
成本核算對(duì)象為單位整體的，單位負(fù)有管理維護(hù)職責(zé)但并非為滿足其自身開展業(yè)務(wù)活動(dòng)需要所控制資產(chǎn)的折舊（攤銷）費(fèi)用，如公共基礎(chǔ)設(shè)施折舊（攤銷）費(fèi)、保障性住房折舊費(fèi)等，一般不計(jì)入成本。
成本核算對(duì)象為公共服務(wù)或產(chǎn)品的，不符合有關(guān)法律、法規(guī)、制度等規(guī)定的費(fèi)用，如超出開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用等，一般不計(jì)入成本。
第四章 成本歸集和分配
第十八條 單位一般通過“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”“單位管理費(fèi)用”等會(huì)計(jì)科目，按照成本項(xiàng)目歸集實(shí)際發(fā)生的各種費(fèi)用。
當(dāng)成本核算對(duì)象為自制或委托外單位加工的各種物品、建設(shè)工程項(xiàng)目、自行研究開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)分別通過“加工物品”“在建工程”“研發(fā)支出”等會(huì)計(jì)科目，按照成本項(xiàng)目歸集實(shí)際發(fā)生的各種費(fèi)用，并按政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)。
第十九條 單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)成本信息需求，對(duì)具體的成本核算對(duì)象分別選擇完全成本法或制造成本法進(jìn)行成本核算。
完全成本法，是指將業(yè)務(wù)活動(dòng)中所發(fā)生的全部耗費(fèi)按照成本核算對(duì)象進(jìn)行歸集和分配，計(jì)算出總成本和單位成本的方法。
制造成本法，是指只將與產(chǎn)品制造或業(yè)務(wù)活動(dòng)有直接聯(lián)系的費(fèi)用計(jì)入成本核算對(duì)象，不將單位管理費(fèi)用等向成本核算對(duì)象分配的方法。
第二十條 單位所發(fā)生的費(fèi)用，按照計(jì)入成本核算對(duì)象的方式不同，分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。
直接費(fèi)用是指能確定由某一成本核算對(duì)象負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)按照所對(duì)應(yīng)的成本項(xiàng)目類別，直接計(jì)入成本核算對(duì)象。
間接費(fèi)用是指不能直接計(jì)入成本核算對(duì)象的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)選擇合理的分配標(biāo)準(zhǔn)分配計(jì)入各個(gè)成本核算對(duì)象。
第二十一條 單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，按照資源耗費(fèi)方式確定合理的間接費(fèi)用分配標(biāo)準(zhǔn)。
間接費(fèi)用分配標(biāo)準(zhǔn)一般遵循因果關(guān)系和受益原則，將資源耗費(fèi)根據(jù)資源動(dòng)因分項(xiàng)目追溯或分配至相關(guān)的成本核算對(duì)象，如根據(jù)工作量占比、耗用資源數(shù)量占比、收入占比等。
間接費(fèi)用分配標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，各期間應(yīng)當(dāng)保持一致，不得隨意變動(dòng)。
第二十二條 行政單位依法履職所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)區(qū)分直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，歸集、分配計(jì)入各類業(yè)務(wù)活動(dòng)等成本核算對(duì)象。
有條件的行政單位，可以區(qū)分行政運(yùn)行成本、行政履職成本等成本核算對(duì)象，進(jìn)行成本歸集和分配。其中，行政運(yùn)行成本，反映單位維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所發(fā)生的資源耗費(fèi)；行政履職成本，反映單位為實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)所發(fā)生的資源耗費(fèi)。
第二十三條 事業(yè)單位內(nèi)直接開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)的業(yè)務(wù)部門所發(fā)生的業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用，如直接開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)人員的工資福利費(fèi)用、開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)領(lǐng)用的庫存物品成本、業(yè)務(wù)部門所使用資產(chǎn)的折舊（攤銷）費(fèi)用等，應(yīng)當(dāng)區(qū)分直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，歸集、分配計(jì)入各類業(yè)務(wù)活動(dòng)等成本核算對(duì)象。
第二十四條 事業(yè)單位內(nèi)為業(yè)務(wù)部門提供服務(wù)或產(chǎn)品的輔助部門所發(fā)生的業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)采用合理的標(biāo)準(zhǔn)和方法分配計(jì)入各類業(yè)務(wù)活動(dòng)等成本核算對(duì)象。
輔助部門之間互相提供的服務(wù)、產(chǎn)品成本，應(yīng)當(dāng)采用合理的方法，進(jìn)行交互分配?；ハ嗵峁┓?wù)、產(chǎn)品不多的，可以不進(jìn)行交互分配，直接分配計(jì)入成本核算對(duì)象。
第二十五條 事業(yè)單位本級(jí)行政及后勤管理部門開展管理活動(dòng)發(fā)生的單位管理費(fèi)用，如單位行政及后勤管理部門發(fā)生的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)折舊（攤銷）等費(fèi)用，以及由單位統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，可以根據(jù)成本信息需求，采用合理的標(biāo)準(zhǔn)和方法分配計(jì)入相關(guān)成本核算對(duì)象。
第二十六條 成本核算對(duì)象為公共服務(wù)或產(chǎn)品的，可以合理選擇品種法、分批法、分步法等方法進(jìn)行成本核算。
第五章 附則
第二十七條 參照?qǐng)?zhí)行政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的非政府會(huì)計(jì)主體，可參照?qǐng)?zhí)行本指引。
第二十八條 本指引由財(cái)政部負(fù)責(zé)解釋。
第二十九條 本指引自201X年X月X日起施行。
附件2：
關(guān)于《行政事業(yè)單位成本核算基本指引（征求意見稿）》的說明
為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)全面實(shí)施預(yù)算績效管理、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的工作部署，加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算工作，我們研究起草了《行政事業(yè)單位成本核算基本指引（征求意見稿）》（以下稱《基本指引》）,擬于未來正式印發(fā)后要求行政事業(yè)單位參照?qǐng)?zhí)行。有關(guān)情況說明如下：
一、起草背景及意義
近年來,黨中央、國務(wù)院從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，在多份文件中從不同角度對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算提出了要求。如《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例的通知》（中發(fā)〔2013〕13號(hào)）要求“推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，進(jìn)一步健全會(huì)計(jì)制度，準(zhǔn)確核算機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，全面反映行政成本”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號(hào)）規(guī)定“公用事業(yè)和公益性服務(wù)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照政府定價(jià)機(jī)構(gòu)的規(guī)定公開成本，政府定價(jià)機(jī)構(gòu)在制定和調(diào)整價(jià)格前應(yīng)當(dāng)公開成本監(jiān)審結(jié)論”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)，以下稱《意見》）在總體要求中提出“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”；《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63號(hào),以下稱《通知》）提出“條件成熟時(shí)，推行政府成本會(huì)計(jì)，規(guī)定政府運(yùn)行成本歸集和分?jǐn)偡椒ǖ?，反映政府向社?huì)提供公共服務(wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)信息”。
因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院上述重大決策部署的必然要求，具有重要和深遠(yuǎn)的意義：
一是控制行政成本的需要。習(xí)近平總書記指出“黨和政府帶頭過緊日子，目的是為老百姓過好日子”，就是要求政府將錢更多地省下來用于保障改善民生。近年來，歷屆政府一直強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控政府行政開支，不斷壓減“三公”經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、一般性支出等。通過加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算，將有助于準(zhǔn)確核算行政運(yùn)行成本，明確成本影響因素，找到資源耗費(fèi)的主要環(huán)節(jié)，從而便于有針對(duì)性地開展成本控制活動(dòng)，減少公共資源不必要的耗費(fèi)，提升單位運(yùn)行效率。
二是公共服務(wù)或產(chǎn)品定價(jià)的需要。我國對(duì)于政府定價(jià)的公共服務(wù)或產(chǎn)品采取成本監(jiān)審方式，即定價(jià)機(jī)關(guān)通過審核經(jīng)營者成本核定政府定價(jià)成本，作為政府制定價(jià)格的基本依據(jù)?！墩贫▋r(jià)格成本監(jiān)審辦法》（國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第8號(hào)）對(duì)于定價(jià)成本核定作了較細(xì)致的規(guī)定，但主要基于企業(yè)成本核算而未充分考慮行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，致使部分公共服務(wù)或產(chǎn)品的成本核算和政府定價(jià)不夠準(zhǔn)確。加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算有助于提高政府定價(jià)成本核算的準(zhǔn)確性，為定價(jià)和成本補(bǔ)償提供更科學(xué)的依據(jù)。
三是完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)的需要。《意見》提出，要從運(yùn)行成本等方面衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，從成本等方面綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果，績效目標(biāo)要包括成本等指標(biāo)。為滿足上述評(píng)價(jià)要求，需要核算清楚部門和單位、政策和項(xiàng)目等的實(shí)際成本。加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算有助于打牢成本數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提高預(yù)算績效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，為完善預(yù)算績效管理體系做好支撐。
四是有效配置資源的需要。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，緩解財(cái)政中長期壓力必須從調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效益等方面尋找對(duì)策，為此《意見》提出強(qiáng)調(diào)成本效益，并提出要實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤。通過加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本核算，將有助于樹立成本效益的理念，更科學(xué)地服務(wù)項(xiàng)目取舍、資產(chǎn)購置等決策事項(xiàng)，引導(dǎo)財(cái)政資金配置到成本效益較高的領(lǐng)域。同時(shí)，通過加強(qiáng)成本核算還有助于確定通用業(yè)務(wù)活動(dòng)或項(xiàng)目的實(shí)際耗費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而為制定定額標(biāo)準(zhǔn)等提供重要參考依據(jù)。
此外，已于2019年1月1日起實(shí)施的新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度較為全面引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，為行政事業(yè)單位全面開展成本核算提供了可行條件和基礎(chǔ)。
二、起草原則
一是借鑒企業(yè)成本會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)。《基本指引》適當(dāng)借鑒了企業(yè)成本會(huì)計(jì)領(lǐng)域的研究成果和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，并參考了《企業(yè)產(chǎn)品成本核算制度（試行）》的相關(guān)內(nèi)容。
二是考慮行政事業(yè)單位特點(diǎn)。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的成本信息需求更多元，成本核算對(duì)象也不局限于產(chǎn)品，《基本指引》總結(jié)歸納各類成本信息需求，規(guī)范了相應(yīng)的成本核算對(duì)象、成本歸集和分配的一般性做法。此外，針對(duì)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，還列出了一些不計(jì)入成本范圍的項(xiàng)目。
三是緊密結(jié)合政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度。《基本指引》緊密結(jié)合政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的相關(guān)要求，以提高相關(guān)內(nèi)容的可操作性，如規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行成本核算，按照經(jīng)濟(jì)用途設(shè)置的成本項(xiàng)目與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)明細(xì)核算的要求相一致，明確了成本歸集的會(huì)計(jì)科目等。
四是提煉各類行政事業(yè)單位共性。行政事業(yè)單位分布廣泛、數(shù)量眾多、類型各異，不同單位由于行業(yè)性質(zhì)、業(yè)務(wù)內(nèi)容等差異而存在多樣化的成本核算需求和特征?！痘局敢窂亩鄻踊刑釤挸龉残孕枨?，為各類行政事業(yè)單位的成本核算工作提供通用的指引。
三、起草過程
截至目前，《基本指引》的起草主要經(jīng)歷了以下過程：
一是課題研究階段。為做好《基本指引》的制定工作，我們?cè)缭?016年就設(shè)立了“政府成本費(fèi)用會(huì)計(jì)問題研究”課題，委托有關(guān)單位圍繞政府成本會(huì)計(jì)的國際經(jīng)驗(yàn)、信息需求、管理模式、核算實(shí)務(wù)等開展了深入研究，為起草《基本指引》奠定理論基礎(chǔ)。
二是調(diào)研和起草討論稿階段。為了充分了解我國行政事業(yè)單位成本核算有關(guān)情況，2018年、2019年以來，我們利用調(diào)研政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施準(zhǔn)備和實(shí)施情況的機(jī)會(huì)，赴部分中央部門、地方、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度建設(shè)和實(shí)施工作聯(lián)系點(diǎn)單位廣泛調(diào)研成本核算有關(guān)問題。通過調(diào)研，了解了不同類型行政事業(yè)單位成本信息需求和成本核算現(xiàn)狀等情況，據(jù)此起草并不斷修改完善形成《基本指引》討論稿。
三是形成征求意見稿階段。針對(duì)討論稿中有關(guān)重大難點(diǎn)問題，我們于2019年6月召開座談會(huì)，與我部預(yù)算司、預(yù)算評(píng)審中心、國管局財(cái)務(wù)司的代表，以及醫(yī)院、高等學(xué)校、科學(xué)事業(yè)單位、學(xué)術(shù)界、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的專家進(jìn)行了深入研討。根據(jù)研討情況，對(duì)討論稿進(jìn)行多次內(nèi)部討論和反復(fù)修改完善。2019年7月中旬，提交會(huì)計(jì)司技術(shù)小組審議通過后，形成了《基本指引》征求意見稿。
四、需要說明的幾個(gè)問題
（一）關(guān)于《基本指引》的定位
《基本指引》定位為行政事業(yè)單位成本核算的頂層設(shè)計(jì)，旨在為行政事業(yè)單位引入成本的理念，明確成本核算的基本概念和基本方法，統(tǒng)御各類行政事業(yè)單位具體指引的制定。下一步，我們還將結(jié)合各單位成本核算的具體需求，研究制定行政單位和醫(yī)院、高等學(xué)校、科學(xué)事業(yè)單位等行業(yè)事業(yè)單位的成本核算具體指引。
?。ǘ╆P(guān)于成本核算與會(huì)計(jì)核算的關(guān)系
行政事業(yè)單位的成本核算與會(huì)計(jì)核算緊密相關(guān)又有所區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是成本核算以會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，成本核算所需的相關(guān)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)主要由財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算產(chǎn)生。二是部分成本核算結(jié)果在會(huì)計(jì)核算上反映，通過“加工物品”“在建工程”“研發(fā)支出”等會(huì)計(jì)科目歸集的成本，需要在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表中列示并按會(huì)計(jì)核算的要求進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)。三是大量成本核算活動(dòng)獨(dú)立于會(huì)計(jì)核算，行政事業(yè)單位的費(fèi)用大多通過“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”“單位管理費(fèi)用”等財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目歸集，上述費(fèi)用在成本核算時(shí)也會(huì)分配到業(yè)務(wù)活動(dòng)等特定對(duì)象，但無需進(jìn)行會(huì)計(jì)核算也無需在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表中反映。四是強(qiáng)制性不同，會(huì)計(jì)核算屬于法定義務(wù)具有強(qiáng)制性，而成本核算需要單位根據(jù)有關(guān)要求和自身情況因地制宜開展。
（三）關(guān)于行政事業(yè)單位成本的定義
《基本指引》定義的成本為“單位特定的成本核算對(duì)象所發(fā)生的各項(xiàng)資源耗費(fèi)”，這既是強(qiáng)調(diào)與行政事業(yè)單位傳統(tǒng)上“支出”概念的區(qū)別，也與《醫(yī)院財(cái)務(wù)制度》中“成本核算是指醫(yī)院將其業(yè)務(wù)活動(dòng)中所發(fā)生的各種耗費(fèi)按照核算對(duì)象進(jìn)行歸集和分配”，《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》中“費(fèi)用是高等學(xué)校為完成教學(xué)、科研、管理等活動(dòng)而發(fā)生的當(dāng)期資產(chǎn)耗費(fèi)和損失”，《科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》中“成本費(fèi)用是指科學(xué)事業(yè)單位為完成專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)及其他活動(dòng)而發(fā)生的資產(chǎn)耗費(fèi)和損失”的規(guī)定保持協(xié)調(diào)。
（四）關(guān)于成本信息需求和成本核算對(duì)象
與企業(yè)成本核算聚焦于產(chǎn)品成本不同，行政事業(yè)單位由于職能目標(biāo)、所處行業(yè)特點(diǎn)的差別，對(duì)成本信息的需求更為多元，成本核算對(duì)象也更加多樣化。為此，《基本指引》提出了成本信息需求的概念，并根據(jù)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)總結(jié)歸納出了四類通用的成本信息需求：成本控制、公共服務(wù)或產(chǎn)品定價(jià)、績效評(píng)價(jià)、資源配置。
為滿足不同的成本信息需求，客觀上要求單位設(shè)置不同的成本核算對(duì)象?！痘局敢窔w納出了四類行政事業(yè)單位較為普遍的成本核算對(duì)象：業(yè)務(wù)活動(dòng)類型，項(xiàng)目，公共服務(wù)或產(chǎn)品，單位整體、內(nèi)部組織部門、業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)。并規(guī)定單位一般將主要業(yè)務(wù)活動(dòng)類型（如高等學(xué)校的教學(xué)活動(dòng)、科研活動(dòng)，醫(yī)院的醫(yī)療活動(dòng)、科教活動(dòng)等）作為基本的成本核算對(duì)象。同時(shí)，針對(duì)不同的成本信息需求，分別指出了一般情況下的成本核算對(duì)象。
（五）關(guān)于成本項(xiàng)目和范圍
《基本指引》規(guī)定，單位可以根據(jù)具體成本信息需求，按照成本經(jīng)濟(jì)用途等設(shè)置成本項(xiàng)目，這一要求與現(xiàn)行《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（以下稱《政府會(huì)計(jì)制度》）的明細(xì)科目設(shè)置和附注披露要求保持銜接。成本項(xiàng)目中，工資福利費(fèi)用、商品和服務(wù)費(fèi)用、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助費(fèi)用、對(duì)企業(yè)補(bǔ)助費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、無形資產(chǎn)攤銷費(fèi)、計(jì)提專用基金一般計(jì)入單位各類業(yè)務(wù)活動(dòng)的成本。同時(shí)，《基本指引》還規(guī)定不屬于成本核算對(duì)象耗費(fèi)的項(xiàng)目一般不計(jì)入成本，并列出了一些具體的情形。
（六）關(guān)于業(yè)務(wù)活動(dòng)等成本核算對(duì)象的成本分配方法
《基本指引》對(duì)事業(yè)單位的費(fèi)用按照發(fā)生的部門，區(qū)分為業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用，輔助部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用，本級(jí)行政及后勤管理部門的單位管理費(fèi)用，并分別規(guī)定了相應(yīng)的成本分配方法。其中，對(duì)單位管理費(fèi)用應(yīng)當(dāng)根據(jù)成本信息需求，合理選擇完全成本法或制造成本法處理，即選擇分配計(jì)入成本核算對(duì)象或不向成本核算對(duì)象分配。
《政府會(huì)計(jì)制度》規(guī)定行政單位不使用“單位管理費(fèi)用”科目，其為實(shí)現(xiàn)其職能目標(biāo)，依法履職發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用均計(jì)入“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”科目，因此《基本指引》只要求行政單位區(qū)分直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，歸集、分配計(jì)入各類業(yè)務(wù)活動(dòng)等成本核算對(duì)象。此外，為了全面反映政府向社會(huì)提供公共服務(wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，《基本指引》要求有條件的行政單位，可以區(qū)分行政運(yùn)行成本、行政履職成本等成本核算對(duì)象，進(jìn)行成本歸集和分配。其中，行政運(yùn)行成本，反映單位維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所發(fā)生的資源耗費(fèi)；行政履職成本，反映單位為實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)所發(fā)生的資源耗費(fèi)。
五、征求意見的問題
1.本指引關(guān)于適用主體和參照?qǐng)?zhí)行主體的規(guī)定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
2.本指引關(guān)于成本和成本核算的定義是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
3.本指引關(guān)于成本信息需求的規(guī)定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
4.本指引關(guān)于成本核算原則的規(guī)定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
5.本指引關(guān)于成本核算對(duì)象的規(guī)定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
6.本指引關(guān)于成本項(xiàng)目和范圍的規(guī)定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
7.本指引關(guān)于成本分配的規(guī)定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？您認(rèn)為是否需要引入作業(yè)成本法的概念？
8.除上述問題外，您對(duì)本指引還有何意見和建議？
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