六、管轄制度更有利于保障司法公正

（一）調(diào)整行政案件的一般地域管轄

現(xiàn)行《行政訴訟法》第十七條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！?

新《行政訴訟法》將第十七條改為第十八條。第一款規(guī)定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。”第二款規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?

分析：

這是關(guān)于行政案件一般地域管轄的規(guī)定。

根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》，不經(jīng)復(fù)議的行政案件，由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)過(guò)復(fù)議的行政案件，維持原行為的，由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院管轄；改變?cè)袨榈?，既可以由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院管轄，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。

當(dāng)前，行政區(qū)劃和司法管轄權(quán)相對(duì)應(yīng)，行政審判面臨的一個(gè)突出問(wèn)題就是行政干預(yù)。一些基層人民法院人、財(cái)、物受制于地方政府，與某些行政機(jī)關(guān)聯(lián)系密切，導(dǎo)致行政案件不能判、不好判、不敢判。減少人民法院“地方化”對(duì)公正審判造成的影響，必須保障人民法院具有獨(dú)立審判權(quán)。

為減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，新《行政訴訟法》賦予復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院更大的管轄權(quán)：經(jīng)過(guò)復(fù)議的行政案件，無(wú)論是否改變?cè)姓袨椋伎梢杂蓮?fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。此外，行政案件跨區(qū)域管轄客觀上加大了對(duì)行政行為的監(jiān)督力度，不僅能使行政審判充分發(fā)揮其制度功能，還有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，推動(dòng)形成相信法律、自覺(jué)運(yùn)用法律化解矛盾的良好氛圍。

（二）明確選擇管轄規(guī)則

現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十條規(guī)定：“兩個(gè)以上人民法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇其中一個(gè)人民法院提起訴訟。原告向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟的，由最先收到起訴狀的人民法院管轄?！?

新《行政訴訟法》將第二十條改為第二十一條，修改為：“兩個(gè)以上人民法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇其中一個(gè)人民法院提起訴訟。原告向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄?！?

分析：

這是關(guān)于共同管轄和選擇管轄的規(guī)定。

新《行政訴訟法》在選擇管轄部分，將“由最先收到起訴狀的人民法院管轄”改為“由最先立案的人民法院管轄”。

（三）明確移送管轄規(guī)則

現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十一條規(guī)定：“人民法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于自己管轄時(shí)，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送?！?

新《行政訴訟法》將第二十一條改為第二十二條，修改為：“人民法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于本院管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的人民法院，受移送的人民法院應(yīng)當(dāng)受理。受移送的人民法院認(rèn)為受移送的案件按照規(guī)定不屬于本院管轄的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院指定管轄，不得再自行移送。”

分析：

這是關(guān)于移送管轄的規(guī)定。

移送管轄必須同時(shí)具備3個(gè)條件：移送案件的人民法院受理了案件、受理時(shí)對(duì)案件有管轄權(quán)、接受移送的人民法院對(duì)案件有管轄權(quán)。因此，新《行政訴訟法》在第二十二條增加規(guī)定“受移送的人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。

當(dāng)然，不同人民法院會(huì)對(duì)案件管轄權(quán)有不同認(rèn)識(shí)，在這種情況下，新《行政訴訟法》規(guī)定，受移送人民法院對(duì)移送管轄存在異議的，應(yīng)當(dāng)“報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院指定管轄，不得再自行移送”。

（四）上級(jí)人民法院不可將第一審案件向下移交

現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十三條第一款規(guī)定：“上級(jí)人民法院有權(quán)審判下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級(jí)人民法院審判?！钡诙钜?guī)定：“下級(jí)人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級(jí)人民法院審判的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院決定?！?

新《行政訴訟法》將第二十三條改為第二十四條。第一款規(guī)定：“上級(jí)人民法院有權(quán)審理下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件?！钡诙钜?guī)定：“下級(jí)人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院決定?！?

分析：

這是關(guān)于管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定。

案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移發(fā)生在具有上下級(jí)審判監(jiān)督關(guān)系的人民法院之間，目的是保證訴訟公正、審判高效。值得注意的是，新《行政訴訟法》取消了關(guān)于上級(jí)人民法院“可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級(jí)人民法院審判”的規(guī)定，使行政案件管轄制度更加科學(xué)合理。

七、 明確劃定原告的范圍

現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十四條第一款規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。”第二款規(guī)定：“有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟?！钡谌钜?guī)定：“有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！?

新《行政訴訟法》將第二十四條改為第二十五條，將第一款修改為：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”

分析：

這是關(guān)于原告資格的規(guī)定。

合理劃定行政訴訟參加人的范圍對(duì)行政訴訟制度有著極其重要的作用。從語(yǔ)義角度進(jìn)行分析，現(xiàn)行《行政訴訟法》只規(guī)定提起訴訟的即為原告，并未對(duì)原告資格的構(gòu)成要件作出明確規(guī)定。

根據(jù)20余年的行政審判實(shí)踐，新《行政訴訟法》對(duì)于原告、第三人、共同訴訟和委托代理人均作出一定調(diào)整，將原告限定為“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民法人或者其他組織。也就是說(shuō)，行政案件的原告不僅限于行政相對(duì)人，還包括其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，明確賦予后者依法尋求救濟(jì)的權(quán)利。

八、復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，或可成為共同被告

現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十五條共5款，規(guī)定了被告資格。第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！钡诙钜?guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”第三款規(guī)定：“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告?！钡谒目钜?guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。”第五款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。”

新《行政訴訟法》將第二十五條改為第二十六條，將第二款修改為：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告?！痹黾右豢?，作為第三款：“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！睂⒌谒目罡臑榈谖蹇?，修改為：“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！睂⒌谖蹇罡臑榈诹?，修改為：“行政機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告?！?

分析：

這是關(guān)于被告的規(guī)定。

對(duì)比上述規(guī)定可以看出，新《行政訴訟法》對(duì)被告資格作出了較大調(diào)整。

1.經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持的，與原行為機(jī)關(guān)是共同被告

在實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)為維護(hù)部門(mén)利益對(duì)被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為缺乏有效審查，不輕易改變?cè)姓袨?，草率作出維持決定。這導(dǎo)致一些當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”，對(duì)行政復(fù)議制度的功能和作用提出質(zhì)疑，與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生爭(zhēng)議后傾向于直接提起行政訴訟，或在原行政行為被復(fù)議機(jī)關(guān)維持后再次尋求法律救濟(jì)提起行政訴訟。新《行政訴訟法》將作出維持決定的復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告，是對(duì)行政訴訟監(jiān)督功能的充分彰顯，倒逼行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)依法行政，加強(qiáng)對(duì)行政行為合法性及合理性的公平、公正審查。

2.復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，或可成為被告

根據(jù)新《行政訴訟法》的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定的，原告既可以原行為機(jī)關(guān)為被告，也可以復(fù)議機(jī)關(guān)不作為為由起訴復(fù)議機(jī)關(guān)。這賦予行政案件原告更多選擇權(quán)，同時(shí)也督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)及時(shí)作出行政復(fù)議決定，避免久拖不決。

3.明確規(guī)定委托機(jī)關(guān)是被告

在實(shí)踐中，一些組織受行政機(jī)關(guān)委托代為行使部分職權(quán)，其違法行為同樣會(huì)對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成侵害，而一旦發(fā)生爭(zhēng)議，受委托組織與行政機(jī)關(guān)常?；ハ嗤普啠謾?quán)責(zé)任難以追究。因此，新《行政訴訟法》刪去了“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”這一部分規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)定“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”。

4.行政機(jī)關(guān)職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告

當(dāng)前，行政體制改革不斷深入，各地對(duì)食品安全、質(zhì)量監(jiān)管等監(jiān)管職權(quán)進(jìn)行整合，行政部門(mén)設(shè)置也隨之發(fā)生變化。為充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)，新《行政訴訟法》增加了關(guān)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)變更情形下被告資格的規(guī)定，避免出現(xiàn)法律空白。