一、為什么要制定《指導意見》？ 

      近年來，我國金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務（以下簡稱資管業(yè)務）快速發(fā)展，規(guī)模不斷攀升，截至2016年末，銀行表內、表外理財產(chǎn)品資金余額分別為5.9萬億元、23.1萬億元；信托公司受托管理的資金信托余額為17.5萬億元；公募基金、私募基金、證券公司資管計劃、基金及其子公司資管計劃的規(guī)模分別為9.2萬億元、10.2萬億元、17.6萬億元、16.9萬億元；保險資管計劃余額為1.7萬億元。 

      資管業(yè)務在滿足居民財富管理需求、優(yōu)化社會融資結構、支持實體經(jīng)濟等方面發(fā)揮了積極作用。但由于同類資管業(yè)務的監(jiān)管規(guī)則和標準不一致，也存在部分業(yè)務發(fā)展不規(guī)范、監(jiān)管套利、產(chǎn)品多層嵌套、剛性兌付、規(guī)避金融監(jiān)管和宏觀調控等問題。在黨中央、國務院的領導下，人民銀行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局等部門，堅持問題導向，從彌補監(jiān)管短板、提高監(jiān)管有效性入手，在充分立足各行業(yè)金融機構資管業(yè)務開展情況和監(jiān)管實踐的基礎上，制定《指導意見》，通過統(tǒng)一同類資管產(chǎn)品的監(jiān)管標準，促進資管業(yè)務健康發(fā)展，有效防控金融風險，更好地服務實體經(jīng)濟。 

      二、《指導意見》的總體思路和原則是什么？ 

      《指導意見》的總體思路是：按照資管產(chǎn)品的類型制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，對同類資管業(yè)務做出一致性規(guī)定，實行公平的市場準入和監(jiān)管，最大程度地消除監(jiān)管套利空間，為資管業(yè)務健康發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。 

      《指導意見》遵循以下基本原則：一是堅持嚴控風險的底線思維，減少存量風險，嚴防增量風險。二是堅持服務實體經(jīng)濟的根本目標，既充分發(fā)揮資管業(yè)務的功能，切實服務實體經(jīng)濟的投融資需求，又嚴格規(guī)范引導，避免資金脫實向虛，防止產(chǎn)品過于復雜，加劇風險的跨行業(yè)、跨市場、跨區(qū)域傳遞。三是堅持宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結合、機構監(jiān)管與功能監(jiān)管相結合的監(jiān)管理念，實現(xiàn)對各類金融機構開展資管業(yè)務的全面、統(tǒng)一覆蓋，采取有效監(jiān)管措施，加強金融消費者保護。四是堅持有的放矢的問題導向，重點針對資管業(yè)務的多層嵌套、杠桿不清、監(jiān)管套利、剛性兌付等問題，設定統(tǒng)一的標準規(guī)制。同時，對金融創(chuàng)新堅持趨利避害、一分為二，留出發(fā)展空間。五是堅持積極穩(wěn)妥審慎推進，防范風險與有序規(guī)范相結合，充分考慮市場承受能力，合理設置過渡期，加強市場溝通，有效引導市場預期。 

      三、《指導意見》的適用范圍是什么？包括哪些機構的哪些產(chǎn)品？ 

      《指導意見》主要適用于金融機構的資管業(yè)務，即銀行、信托、證券、基金、期貨、保險資管機構等接受投資者委托，對受托的投資者財產(chǎn)進行投資和管理的金融服務，金融機構為委托人利益履行勤勉盡責義務并收取相應的管理費用，委托人自擔投資風險并獲得收益。資管產(chǎn)品包括銀行非保本理財產(chǎn)品，資金信托計劃，證券公司、證券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期貨公司、期貨公司子公司和保險資管機構發(fā)行的資管產(chǎn)品等。依據(jù)金融監(jiān)督管理部門頒布規(guī)則開展的資產(chǎn)證券化業(yè)務不適用本意見。 

      針對非金融機構違法違規(guī)開展資管業(yè)務的亂象，《指導意見》也按照“未經(jīng)批準不得從事金融業(yè)務，金融業(yè)務必須接受金融監(jiān)管”的理念，明確提出除國家另有規(guī)定外，非金融機構不得發(fā)行、銷售資管產(chǎn)品。 

      四、《指導意見》對資管產(chǎn)品分類的依據(jù)和目的是什么？對不同類型產(chǎn)品監(jiān)管的主要區(qū)別是什么？ 

      對資管業(yè)務進行分類，明確何為同類業(yè)務，是統(tǒng)一監(jiān)管標準規(guī)制的基礎。《指導意見》從兩個維度對資管產(chǎn)品進行分類。一是從資金募集方式劃分，分為公募產(chǎn)品和私募產(chǎn)品兩大類。公募產(chǎn)品面向不特定的社會公眾，風險外溢性強，在投資范圍、杠桿約束、信息披露等方面監(jiān)管要求較私募嚴格，主要投資風險低、流動性強的債權類資產(chǎn)以及上市交易的股票，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得投資未上市股權。其中，現(xiàn)階段銀行的公募產(chǎn)品以固定收益類產(chǎn)品為主，如發(fā)行權益類產(chǎn)品和其他產(chǎn)品，須經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)管部門批準。私募產(chǎn)品面向擁有一定規(guī)模金融資產(chǎn)、風險識別和承受能力較強的合格投資者，對其的監(jiān)管要求松于公募產(chǎn)品，更加尊重市場主體的意思自治，可以投資債權類資產(chǎn)、上市交易（掛牌）的股票、未上市企業(yè)股權和受（收）益權。二是從資金投向劃分，根據(jù)投資資產(chǎn)的不同分為固定收益類產(chǎn)品、權益類產(chǎn)品、商品及金融衍生品類產(chǎn)品、混合類產(chǎn)品四大類。固定收益類、混合類、權益類產(chǎn)品的投資風險依次遞增，分級杠桿要求依次趨嚴，根據(jù)所投資資產(chǎn)的不同，各類產(chǎn)品的信息披露重點也有所不同。 

      對產(chǎn)品依據(jù)以上兩個維度進行分類的目的在于：一是按照“實質重于形式”原則強化功能監(jiān)管。實踐中，不同行業(yè)金融機構開展資管業(yè)務，按照機構類型適用不同的監(jiān)管規(guī)則和標準，導致監(jiān)管套利等問題，因此，需要按照業(yè)務功能對資管產(chǎn)品進行分類，對同類產(chǎn)品適用統(tǒng)一的監(jiān)管標準。二是貫徹“合適的產(chǎn)品賣給合適的投資者”理念：一方面公募產(chǎn)品和私募產(chǎn)品，分別對應社會公眾和合格投資者兩類不同的投資群體，體現(xiàn)不同的投資者適當性管理要求；另一方面，根據(jù)資金投向將資管產(chǎn)品分為不同類型，以此區(qū)分產(chǎn)品風險等級，并要求資管產(chǎn)品發(fā)行時明示產(chǎn)品類型，避免“掛羊頭賣狗肉”、損害金融消費者權益。 

      五、《指導意見》在哪些方面強化了金融機構開展資管業(yè)務的資質要求和管理職責？ 

      資管業(yè)務是“受人之托、代人理財”的金融服務，為保障委托人的合法權益，《指導意見》要求金融機構須符合一定的資質要求，并切實履行管理職責。一是規(guī)定金融機構開展資管業(yè)務，應當具備與資管業(yè)務發(fā)展相適應的管理體系和管理制度，公司治理良好，風險管理、內部控制和問責機制健全。二是要求金融機構建立健全資管業(yè)務人員的資格認定、培訓、考核評價和問責制度，確保從事資管業(yè)務的人員具備必要的專業(yè)知識、行業(yè)經(jīng)驗和管理能力，遵守行為準則和職業(yè)道德。三是規(guī)定對于違反相關法律法規(guī)以及本意見規(guī)定的金融機構資管業(yè)務從業(yè)人員，依法采取處罰措施直至取消從業(yè)資格。 

      六、《指導意見》對資管產(chǎn)品投資非標準化債權類資產(chǎn)的限制和要求有哪些？目的是什么？是否會影響實體經(jīng)濟融資？ 

      部分金融機構發(fā)行的資管產(chǎn)品主要投資于非標準化債權類資產(chǎn)，具有期限、流動性和信用轉換功能，形成影子銀行特征。這類產(chǎn)品透明度較低、流動性較弱，規(guī)避了資本約束等監(jiān)管要求，部分投向限制性領域，大多未納入社會融資規(guī)模統(tǒng)計。為此，《指導意見》規(guī)定，資管產(chǎn)品投資非標準化債權類資產(chǎn)，應當遵守金融監(jiān)督管理部門有關限額管理、風險準備金要求、流動性管理等監(jiān)管標準。作出上述規(guī)范的目的是，避免資管業(yè)務淪為變相的信貸業(yè)務，減少影子銀行風險，縮短實體經(jīng)濟融資鏈條，降低實體經(jīng)濟融資成本，提高金融服務的效率和水平。與此同時，增強服務實體經(jīng)濟能力，需要深化金融體制改革，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。 

      七、《指導意見》如何防范資管產(chǎn)品的流動性風險？如何規(guī)范金融機構的資金池運作？ 

      部分金融機構在開展資管業(yè)務過程中，通過滾動發(fā)行、集合運作、分離定價的方式，對募集資金進行資金池運作。在這種運作模式下，多只資管產(chǎn)品對應多項資產(chǎn)，每只產(chǎn)品的預期收益來自哪些資產(chǎn)無法辨識，風險也難以衡量。同時，將募集的低價、短期資金投放到長期的債權或者股權項目，加大了資管產(chǎn)品的流動性風險，一旦難以募集到后續(xù)資金，容易發(fā)生流動性緊張。 

    《指導意見》在明確禁止資金池業(yè)務、提出“三單”（單獨管理、單獨建賬、單獨核算）管理要求的基礎上，要求金融機構加強產(chǎn)品久期管理，規(guī)定封閉式資管產(chǎn)品最短期限不得低于90天，根據(jù)產(chǎn)品期限設定管理費率，產(chǎn)品期限越長，年化管理費率越低，以此糾正資管產(chǎn)品過于短期化傾向，切實減少和消除資金來源端和資產(chǎn)端的期限錯配和流動性風險。 

      此外，對于部分機構通過為單一項目融資設立多只資管產(chǎn)品的方式，變相突破投資人數(shù)限制或者其他監(jiān)管要求的行為，《指導意見》明確予以禁止。同時，為防止同一資產(chǎn)發(fā)生風險波及多只資管產(chǎn)品，規(guī)定同一金融機構發(fā)行多只資管產(chǎn)品投資同一資產(chǎn)的，多只資管產(chǎn)品投資該資產(chǎn)的資金總規(guī)模合計不得超過300億元。考慮到實體經(jīng)濟的融資需求，如超出上述規(guī)模，允許經(jīng)金融監(jiān)督管理部門批準后實施。 

      八、《指導意見》關于資管產(chǎn)品的資本和風險準備金計提要求與現(xiàn)有各類機構的計提標準是何種關系？二者如何銜接？ 

      資管產(chǎn)品屬于金融機構的表外業(yè)務，投資風險應當由投資者自擔，但為了應對操作風險或者其他非預期風險，仍需建立一定的風險補償機制，計提相應的風險準備金。目前，各行業(yè)資管產(chǎn)品資本和風險準備金要求不同，銀行實行資本監(jiān)管，按照理財業(yè)務收入計提一定比例的操作風險資本，證券公司資管計劃、公募基金、基金子公司特定客戶資管計劃、部分保險資管計劃按照管理費收入計提風險準備金，但比例不一，信托公司則按照稅后利潤的5%計提信托賠償準備金。綜合現(xiàn)有各行業(yè)的風險準備金計提要求，《指導意見》規(guī)定，金融機構應當按照資管產(chǎn)品管理費收入的10%計提風險準備金，或者按照規(guī)定計提操作風險資本或相應風險資本準備。風險準備金余額達到產(chǎn)品余額的1%時可以不再提取。風險準備金主要用于彌補因金融機構違法違規(guī)、違反資管產(chǎn)品協(xié)議、操作錯誤或者技術故障等給資管產(chǎn)品財產(chǎn)或者投資者造成的損失，計提方式按照財政部相關規(guī)定執(zhí)行。需要明確的是，對于目前不適用風險準備金或者操作風險資本的金融機構，如信托公司，《指導意見》并非要求在現(xiàn)有監(jiān)管標準外進行雙重計提，而是由金融監(jiān)督管理部門按《指導意見》的標準，制定具體細則進行規(guī)范。 

      九、如何打破資管產(chǎn)品的剛性兌付？為什么要實行凈值化管理？ 

      兌付嚴重扭曲資管產(chǎn)品“受人之托、代人理財”的本質，擾亂市場紀律，加劇道德風險，打破剛性兌付是金融業(yè)的普遍共識。為此，《指導意見》要求，金融機構對資管產(chǎn)品實行凈值化管理，凈值生成應當符合公允價值原則，及時反映基礎資產(chǎn)的收益和風險，讓投資者明晰風險，同時改變投資收益超額留存的做法，管理費之外的投資收益應全部給予投資者，讓投資者盡享收益。作出這一規(guī)定的原因在于，從根本上打破剛性兌付，需要讓投資者在明晰風險、盡享收益的基礎上自擔風險，而明晰風險的一個重要基礎就是產(chǎn)品的凈值化管理。實踐中，部分資管產(chǎn)品采取預期收益率模式，基礎資產(chǎn)的風險不能及時反映到產(chǎn)品的價值變化中，投資者不清楚自身承擔的風險大??；而金融機構將投資收益超過預期收益率的部分轉化為管理費或者直接納入中間業(yè)務收入，而非給予投資者，自然也難以要求投資者自擔風險。為此，要推動預期收益型產(chǎn)品向凈值型產(chǎn)品轉型，真正實現(xiàn)“賣者盡責、買者自負”，回歸資管業(yè)務的本源。 

      《指導意見》還規(guī)定，根據(jù)行為過程和最終結果對剛性兌付進行認定，包括違反公允價值確定凈值原則對產(chǎn)品進行保本保收益、采取滾動發(fā)行等方式使產(chǎn)品本金、收益在不同投資者之間發(fā)生轉移、自行籌集資金償付或者委托其他金融機構代為償付等。對剛性兌付的機構分別提出懲戒措施：存款類持牌金融機構足額補繳存款準備金和存款保險基金，對非存款類持牌金融機構實施罰款等行政處罰。 

      十、如何管理資管產(chǎn)品的杠桿水平？ 

      為維護債券、股票等金融市場平穩(wěn)運行，抑制資產(chǎn)價格泡沫，應當控制資管產(chǎn)品的杠桿水平。資管產(chǎn)品的杠桿分為兩類，一類是負債杠桿，即產(chǎn)品募集后，通過拆借、質押回購等負債行為，增加投資杠桿；一類是分級杠桿，即對產(chǎn)品進行優(yōu)先、劣后的份額分級。此外，持有人以所持資管產(chǎn)品份額進行質押融資或者以債務資金購買資管產(chǎn)品的加杠桿行為也需要關注。 

      在負債杠桿方面，《指導意見》進行了分類統(tǒng)一，對公募和私募產(chǎn)品的負債比例（總資產(chǎn)/凈資產(chǎn)）分別設定140%和200%的上限，分級私募產(chǎn)品的負債比例上限為140%。為真實反映負債水平，強調計算單只產(chǎn)品的總資產(chǎn)時，按照穿透原則，合并計算所投資資管產(chǎn)品的總資產(chǎn)。為抑制層層加杠桿催生資產(chǎn)價格泡沫，要求資管產(chǎn)品的持有人不得以所持產(chǎn)品份額進行質押融資，個人不得使用銀行貸款等非自有資金投資資管產(chǎn)品，資產(chǎn)負債率過高的企業(yè)不得投資資管產(chǎn)品。 

      在分級產(chǎn)品方面，《指導意見》充分考慮了當前的行業(yè)監(jiān)管標準，對可以進行分級設計的產(chǎn)品類型作了統(tǒng)一規(guī)定：即公募產(chǎn)品以及開放式運作的、或者投資于單一投資標的、或者標準化資產(chǎn)投資占比50%以上的私募產(chǎn)品均不得進行份額分級。對可分級的私募產(chǎn)品，《指導意見》規(guī)定，固定收益類產(chǎn)品的分級比例（優(yōu)先級份額/劣后級份額）不得超過3：1，權益類產(chǎn)品不得超過1：1，商品及金融衍生品類產(chǎn)品、混合類產(chǎn)品不得超過2：1。為防止分級產(chǎn)品成為杠桿收購、利益輸送的工具，要求發(fā)行分級產(chǎn)品的金融機構對該產(chǎn)品進行自主管理，不得轉委托給劣后級投資者，分級產(chǎn)品不得對優(yōu)先級份額投資者提供保本保收益安排。

      十一、如何消除多層嵌套和通道業(yè)務？ 

      資管產(chǎn)品借通道多層嵌套，不僅增加了產(chǎn)品的復雜性，導致底層資產(chǎn)和風險難以穿透，也拉長了資金鏈條，增加資金體內循環(huán)和融資成本。為此，《指導意見》首先從根本上抑制多層嵌套和通道業(yè)務的動機，要求金融監(jiān)督管理部門對各類金融機構開展資管業(yè)務平等準入、給予公平待遇，不得根據(jù)金融機構類型設置市場準入障礙，既不能限制本行業(yè)機構的產(chǎn)品投資其他部門監(jiān)管的金融市場，也不能限制其他行業(yè)機構的產(chǎn)品投資本部門監(jiān)管的金融市場。其次，從嚴規(guī)范產(chǎn)品嵌套和通道業(yè)務，明確資管產(chǎn)品可以投資一層資管產(chǎn)品，所投資的資管產(chǎn)品不得再投資其他資管產(chǎn)品（投資公募證券投資基金除外），并要求金融機構不得為其他金融機構的資管產(chǎn)品提供規(guī)避投資范圍、杠桿約束等監(jiān)管要求的通道服務。 

      《指導意見》充分考慮了金融機構因自身投資能力不足而產(chǎn)生的委托其他機構投資的合理需求，明確金融機構可以將資管產(chǎn)品投資于其他機構發(fā)行的資管產(chǎn)品，從而將本機構的資管產(chǎn)品資金委托給其他機構進行投資，但委托機構不得因委托其他機構投資而免除自身應當承擔的責任，受托機構應當為具有專業(yè)投資能力和資質的受金融監(jiān)督管理部門監(jiān)管的金融機構，并切實履行主動管理職責，不得進行轉委托，不得再投資其他資管產(chǎn)品（投資公募證券投資基金除外）。 

      十二、在加強對資管業(yè)務的監(jiān)管方面有哪些舉措？ 

      加強監(jiān)管協(xié)調，強化宏觀審慎管理，按照“實質重于形式”原則，實施功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，是規(guī)范資管業(yè)務的必要舉措。一是人民銀行加強宏觀審慎管理，建立資管業(yè)務的宏觀審慎政策框架，從宏觀、逆周期、跨市場的角度加強監(jiān)測、評估和調節(jié)。二是金融監(jiān)督管理部門在資管業(yè)務的市場準入和日常監(jiān)管中，強化根據(jù)產(chǎn)品類型進行功能監(jiān)管，加強對金融機構的行為監(jiān)管，加大對金融消費者的保護力度。三是按照資管產(chǎn)品的業(yè)務實質屬性，進行監(jiān)管穿透，向上穿透識別產(chǎn)品的最終投資者是否為合格投資者，向下穿透識別產(chǎn)品的底層資產(chǎn)是否符合投資要求，建立覆蓋全部資管產(chǎn)品的綜合統(tǒng)計制度。四是加強監(jiān)管協(xié)調，金融監(jiān)督管理部門在《指導意見》框架內，研究制定配套細則，配套細則之間要相互銜接，避免產(chǎn)生新的監(jiān)管套利和不公平競爭。同時，要持續(xù)評估資管業(yè)務監(jiān)管標準的有效性，適應經(jīng)濟金融改革發(fā)展變化適時調整。

      十三、非金融機構開展資管業(yè)務需要符合哪些規(guī)定？ 

      當前，除金融機構外，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、各類投資顧問公司等非金融機構開展資管業(yè)務也十分活躍，由于缺乏市場準入和持續(xù)監(jiān)管，已經(jīng)暴露出一些風險和問題。為此，《指導意見》明確提出，資管業(yè)務作為金融業(yè)務，必須納入金融監(jiān)管，具體要求包括：一是非金融機構不得發(fā)行、銷售資管產(chǎn)品，國家另有規(guī)定的除外。這里的“國家另有規(guī)定的除外”主要指私募基金的發(fā)行和銷售，國家法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定，沒有規(guī)定的，適用本《指導意見》的要求。二是依照國家規(guī)定，非金融機構發(fā)行、銷售資管產(chǎn)品的，應當嚴格遵守相關規(guī)定以及《指導意見》關于投資者適當性管理的要求，向投資者銷售與其風險識別能力和風險承擔能力相適應的資管產(chǎn)品。三是非金融機構和個人未經(jīng)金融管理部門許可，不得代銷資管產(chǎn)品。針對非金融機構違法違規(guī)開展資管業(yè)務的情況，尤其是利用互聯(lián)網(wǎng)平臺分拆銷售具有投資門檻的投資標的、通過增信措施掩蓋產(chǎn)品風險、設立產(chǎn)品二級交易市場等行為，根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》進行規(guī)范清理。非金融機構違法違規(guī)開展資管業(yè)務并承諾或進行剛性兌付的，加重處罰。 

      十四、《指導意見》的過渡期如何設置？“新老劃斷”具體如何實施？ 

      為確保《指導意見》有序實施，設置過渡期，按照“新老劃斷”原則，允許存量產(chǎn)品自然存續(xù)至所投資資產(chǎn)到期，即實行“資產(chǎn)到期”。過渡期內，金融機構不得新增不符合本意見規(guī)定的資管產(chǎn)品的凈認購規(guī)模，即發(fā)行新產(chǎn)品應符合《指導意見》的規(guī)定，為確保存量資管產(chǎn)品流動性和市場穩(wěn)定、且在存量產(chǎn)品規(guī)模內的除外。過渡期為《指導意見》發(fā)布實施后至2019年6月30日。過渡期結束后，金融機構的資管產(chǎn)品按照《指導意見》進行全面規(guī)范（因子公司尚未成立而達不到第三方獨立托管要求的情形除外），金融機構不得再發(fā)行或續(xù)期違反本意見規(guī)定的資管產(chǎn)品。上述規(guī)定充分考慮了存量資管產(chǎn)品的存續(xù)期、市場規(guī)模，同時兼顧增量資管產(chǎn)品的合理發(fā)行，使資管業(yè)務按照《指導意見》平穩(wěn)過渡，有序規(guī)范。