抓緊在各級稅務機關中普遍設立稅收法律顧問，設置支持稅收法律顧問開展工作的內(nèi)部機構，配備相應的稅務公職律師。明確界定稅收法律顧問工作機構與其他機構的職責范圍，加快實施公務員分類改革，將稅務公職律師納入行政執(zhí)法類別。

《深化國稅、地稅征管體制改革方案》第三十條提出了推行稅收法律顧問和公職律師制度，這一舉措必將大大加快我國稅收法治化進程。

對于我國稅務機關和納稅人而言，稅收法律顧問和公職律師還是一個比較陌生的新事物，但是對于稅收管理先進的國家來說，二者并不新鮮。本文搜集并整理美國稅務局相關制度，旨在借鑒美國經(jīng)驗，為我國推行稅收法律顧問和公職律師制度提供建議。

美國的首席法律顧問制度

在美國，稅收法律顧問對應的詞語是ChiefCounsel，直譯為首席法律顧問。首席法律顧問是稅務公職律師工作機構的行政長官，是一個工作職位的名稱，美國稅務局的首席法律顧問制度具有以下幾個明顯特點。

一是名稱虛職責實。在美國稅務局，首席法律顧問承擔的職責可不是僅僅充當執(zhí)法者的決策顧問，而是執(zhí)法事務的實際決策者和具體執(zhí)行人，千萬不要被這一職務名稱中的顧問字眼所迷惑。美國稅務局首席法律顧問的使命是，代表美國稅務局正確地、公正地解釋稅法，提出高質(zhì)量的法律意見，公平誠信地服務于美國納稅人。作為美國稅務局局長的法律顧問，首席法律顧問就稅法的釋義、執(zhí)行、強制實施事宜提出法律意見，為美國稅務局、財政部和納稅人提供稅法指引和解釋意見。

二是級次高分布廣。美國稅務局首席法律顧問須由美國總統(tǒng)商參議院同意后任命。美國稅務局首席法律顧問實行雙重領導，既向美國稅務局局長報告工作，又向財政部總法律顧問報告工作。稅法解釋與執(zhí)行事務主要向財政部總法律顧問報告工作。

美國稅務局還設有兩個副首席法律顧問，一個負責運營事務，一個負責技術事務。運營事務副首席法律顧問分管7個內(nèi)部機構的助理首席法律顧問或部門法律顧問工作。負責技術事務的副首席法律顧問分管6個機構的法律顧問工作。內(nèi)部機構均配有1名~3名法律顧問副職，協(xié)助部門或助理法律顧問開展工作。

美國稅務局還設有若干國家層面的法律顧問、特別法律顧問和資深顧問，這些職位直接向美國稅務局首席法律顧問負責并報告工作。此外，美國稅務局還在外勤機構中普遍設有執(zhí)行法律顧問。

三是雇傭律師數(shù)量多且集中于總部。設有助理首席法律顧問或部門法律顧問的工作機構通常設有助理首席法律顧問或部門法律顧問辦公室，這些法律顧問辦公室雇傭大量的公職律師，以維持其運轉(zhuǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，美國稅務局雇傭律師人數(shù)高達1600多名，其中美國稅務局總部近600名。首席法律顧問辦公室一年辦結(jié)訴訟案件8.4萬件，非訴訟工作9萬多件。

四是律師招錄條件高、待遇也高。美國稅務局首席律師辦公室招錄律師要求必須具有法律博士或稅收法律碩士學位。新錄用律師工資起點也非常高。美國公務員基本工資分為15個級別，每個級別區(qū)分為10個檔次。具有法律博士學位的新錄用律師套用的工資是12級4檔，每年工資63628美元，具有稅收法律碩士學位套用的工資是11級10檔，每年工資67636美元。除了基本工資外，稅務局還根據(jù)工作地點發(fā)放程度不同的地區(qū)補助。業(yè)績突出的律師有機會獲得現(xiàn)金獎勵。律師工資按年晉升和調(diào)整，按年調(diào)整工資有封頂限制，通過這一渠道可以達到的最高工資級別是14級。

五是職能高度整合，工作機制合理順暢。首席法律顧問不但參與美國稅務局有關執(zhí)法的全部事務，而且還是預先裁定、稅法解釋釋義等重要執(zhí)法事項的具體執(zhí)行者。只有復議這項準司法工作職能不允許首席法律顧問參與，這項工作職能歸復議辦公室負責，復議辦公室主管直接對美國稅務局局長報告工作。

對我國的啟示

美國稅務局成立于1862年，迄今已有153年歷史。經(jīng)過一個半世紀的演化，美國稅務局包括首席法律顧問在內(nèi)的各項工作制度都已相當成熟，成為各國爭相研究學習的藍本。就稅收法律顧問和稅務公職律師制度而言，以下幾點值得我國加以借鑒。

第一，構建稅收法律顧問的工作網(wǎng)絡。2015年初，國家稅務總局在政策法規(guī)司設立了稅務公職律師辦公室，并要求地方各級稅務機關也要抓緊設立稅務公職律師辦公室。國家稅務總局這一工作舉措為下一步推行稅收法律顧問和稅務公職律師制度提前打下了一個很好的工作基礎。立足于這一工作基礎，下一步可以考慮加大推行這兩項工作制度的力度。如抓緊在各級稅務機關中普遍設立稅收法律顧問，設置支持稅收法律顧問開展工作的內(nèi)部機構，配備相應的稅務公職律師，構建稅收法律顧問的工作網(wǎng)絡。

第二，明確界定稅收法律顧問工作機構與其他機構的職責范圍和界限，理順稅收法律顧問工作網(wǎng)絡的運行機制。稅收管理先進的國家的稅務機關內(nèi)設機構一般是按納稅人屬性設立的，如美國稅務局設立了4個主要征收機構，即大企業(yè)與國際部、小企業(yè)與自雇經(jīng)營部、穿透企業(yè)與特別行業(yè)部、免稅與政府機構部。我國稅務機關內(nèi)部機構主要是按稅種職能設立的，如貨物與勞務稅司、所得稅司、財產(chǎn)與行為稅司?；谶@一內(nèi)設機構格局，我國稅法解釋職能就分散在這些職能部門中。我國當前正在進行“營改增”，稅收改革任務繁重程度前所未有。在當前形勢下，對內(nèi)部機構做大的整合恐怕會影響“營改增”工作順利實施?；诖耍愂辗深檰柡投悇展毬蓭熤贫鹊耐菩锌刹扇⊙驖u進的方式，比如可以分成兩個階段完成：第一個階段的目標是各級稅務機關普遍設立稅收法律顧問，在地市級稅務機關完成法規(guī)部門和稅政部門的職能整合，征收局和稽查局不需要設立新的稅收法律顧問工作機構，將此項職能明確在綜合部門或?qū)徖聿块T即可。第一階段工作內(nèi)容近期就可操作。第二階段的目標是待“營改增”完成后，再考慮國家和省級層面稅務機關的內(nèi)部機構整合問題。

第三，加快實施公務員分類改革，將稅務公職律師納入行政執(zhí)法類，以提高這類專業(yè)人才的待遇水平。據(jù)統(tǒng)計，全國稅務系統(tǒng)有近4000名稅務人員具備律師資格或者法律職業(yè)資格。稅收法治各項任務最終要由人來完成，要實現(xiàn)稅收法治工作目標，有必要考慮對稅務公職律師這類專業(yè)人才率先實行公務員分類改革，以便留住現(xiàn)有稅務隊伍中的法律人才，吸引更多的社會律師加入稅務隊伍中，從組織上保障稅收法治各項工作目標的實現(xiàn)。