“稅不夠，費(fèi)來湊”，“如果只是通過稅收法定規(guī)范了稅，而不進(jìn)一步規(guī)范費(fèi)，企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)可能不會(huì)減輕”

我國(guó)已明確要在2020年之前全面落實(shí)稅收法定原則。記者在京、滬、魯、豫、皖、浙、閩等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各界人士在普遍認(rèn)同這一原則的同時(shí)，對(duì)于稅收法定的落實(shí)還有一些疑問：稅收法定了，費(fèi)能不能法定?把稅收暫行條例升級(jí)為法律，是否就能實(shí)現(xiàn)稅收法定的目標(biāo)?稅收法定之后，政府如何靈活使用稅收工具?

收費(fèi)如何有章可循

今年3月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委牽頭起草的《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》經(jīng)審議通過，對(duì)現(xiàn)行15個(gè)稅收條例修改上升為法律或者廢止的時(shí)間作出了安排。

記者在各地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各界人士對(duì)此均給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為這是稅收法定原則在我國(guó)立法實(shí)踐中邁出的重要一步。但也有部分人士提出了這樣的疑問：政府收入的組成不僅僅是稅，還有大量的非稅收入，收稅法定了，收費(fèi)能不能法定?

吳欣(化名)是北京一家稅務(wù)師事務(wù)所的合伙人。近期她在做稅收籌劃時(shí)發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對(duì)稅收法定普遍歡迎，同時(shí)更關(guān)心費(fèi)的法定?！氨M管目前十幾個(gè)稅的征收是以條例的形式存在，但畢竟是有章可循。相較而言，收費(fèi)的隨意性較大，且給企業(yè)帶來的負(fù)擔(dān)并不輕，有些企業(yè)的繳費(fèi)金額與繳稅金額幾乎差不多?！眳切勒f。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授李紅霞說，過去有一種說法叫“稅不夠，費(fèi)來湊”，在稅收法定成為原則的背景下，地方政府還面臨較大的增收壓力?！叭绻皇峭ㄟ^稅收法定規(guī)范了稅，而不進(jìn)一步規(guī)范費(fèi)，企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)可能不會(huì)減輕?！?

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文也認(rèn)為，目前在政府收入中，非稅收入依然占較大比重，在落實(shí)稅收法定的同時(shí)，也應(yīng)通過制定行政收費(fèi)法的方式，對(duì)收費(fèi)權(quán)限、原則、程序以及監(jiān)督檢查作出基本規(guī)定。本文來源：瞭望觀察網(wǎng)

部分受訪的專家和企業(yè)界人士認(rèn)為，目前，我國(guó)各級(jí)政府事權(quán)劃分仍缺乏法律規(guī)范，實(shí)踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力，容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放。而為了適應(yīng)事權(quán)的變化，地方往往會(huì)以收費(fèi)的形式實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)的匹配。如果不理順中央和地方的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系，稅收法定在地方的落實(shí)可能會(huì)遇到困難。

李紅霞說，現(xiàn)代國(guó)家管理體系通常是一級(jí)事權(quán)對(duì)應(yīng)一級(jí)稅權(quán)，未來應(yīng)明確中央與地方的稅收立法權(quán)限和稅收征管權(quán)限，就地方稅的稅目稅率調(diào)整、稅收減免等事項(xiàng)作出規(guī)定。

條例變法律是否完成法定目標(biāo)

多位受訪的基層稅務(wù)工作者表示，他們非常期待稅收法定，“有法可依工作干著才踏實(shí)”。但如果稅收法定僅僅是將現(xiàn)有的稅收條例上升為法律，并不能解決實(shí)際工作中遇到的所有問題。

河南省一位基層稅務(wù)人員告訴記者，法與法之間“打架”往往讓一線征管人員對(duì)適用哪個(gè)規(guī)定感到無所適從。比如滯納金適用的問題，《稅收征收管理法》和《行政強(qiáng)制法》就有不同的規(guī)定：前者對(duì)滯納金沒有上限要求，后者則規(guī)定滯納金不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額(即不超出應(yīng)繳稅款)。

不少稅務(wù)人員認(rèn)為，《稅收征收管理法》是稅務(wù)工作的“看家大法”，在各稅種實(shí)現(xiàn)立法之前，應(yīng)盡快理順《稅收征收管理法》與其他法律條文之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上形成完整的稅法體系。對(duì)此，北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文認(rèn)為，稅收法定涵蓋立法和執(zhí)法兩部分內(nèi)容，因此需要將《立法法》與《稅收征收管理法》的相關(guān)規(guī)定結(jié)合起來。除了《立法法》對(duì)稅收立法(含稅收授權(quán)立法)的要求以外，《稅收征收管理法》也應(yīng)細(xì)化稅收征納的制度和程序。

北京市地稅局局長(zhǎng)楊志強(qiáng)說，稅收立法的完善，本質(zhì)上是稅制改革成果在法律上的體現(xiàn)。落實(shí)稅收法定原則應(yīng)當(dāng)與深化稅制改革結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮，同步推進(jìn)，重點(diǎn)是做好頂層設(shè)計(jì)，尤其是要做好稅法體系的設(shè)計(jì)。

楊志強(qiáng)認(rèn)為，落實(shí)稅收法定原則需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，短時(shí)間內(nèi)廢止各稅種暫行條例、制定所有稅種的法律并不現(xiàn)實(shí)。應(yīng)分清輕重緩急，將條件相對(duì)成熟、社會(huì)關(guān)注度高的稅種，如增值稅、消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅等先行立法，保證立法質(zhì)量，并以其為標(biāo)桿，為其他稅種的立法提供參考。其他稅種也應(yīng)盡快成立立法小組，加強(qiáng)調(diào)研論證，做好準(zhǔn)備工作。

楊志強(qiáng)等稅務(wù)部門干部還提出，由于稅收立法工作任務(wù)繁重、時(shí)間緊迫，當(dāng)前急需加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的組織機(jī)制建設(shè)，使其具備相應(yīng)能力。他們建議：一是優(yōu)化全國(guó)人大代表和全國(guó)人大常委會(huì)委員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，并考慮增加稅收、稅法專家在全國(guó)人大及其常委會(huì)的席位，以提高稅收立法的專業(yè)性;二是盡快成立專門的全國(guó)人大稅法委員會(huì)，負(fù)責(zé)稅收立法的起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、提案工作，排除行政機(jī)關(guān)“部門利益”對(duì)立法公正的不利影響;三是建立健全開門立法工作機(jī)制尤其是立法聽證制度，提高人大代表、專家學(xué)者和社會(huì)公眾對(duì)稅收立法的參與度，延長(zhǎng)法律草案向社會(huì)公布征求意見的時(shí)間，確保稅收立法的正義性和可行性。

法定與自由裁量如何統(tǒng)一

稅收的一個(gè)重要職能就是調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，稅率調(diào)整也因此成為政府調(diào)控的重要手段之一。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行稅種條例上升為法律后，行政機(jī)關(guān)如何在行使適度自由裁量權(quán)的同時(shí)保證“權(quán)力不任性”，也是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

在采訪中，不少企業(yè)反映目前稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)幅度過大、處罰不公等問題。如，同樣是對(duì)發(fā)票違章的處罰，國(guó)稅可能罰1000元，地稅可能罰500元。雖然都符合法律條文的規(guī)定，但對(duì)納稅人來說是不公平。本文來源：瞭望觀察網(wǎng)

北京一家稅務(wù)咨詢公司的稅務(wù)經(jīng)理李燕(化名)說，上述現(xiàn)象反映的是稅收法律法規(guī)落地彈性過大的問題，是對(duì)法律尊嚴(yán)的傷害，也與依法治國(guó)原則相違背?！岸愂辗ǘň褪且厮芊傻淖饑?yán)，限制自由裁量權(quán)的使用，讓權(quán)力不能任性?！?

也有受訪人士認(rèn)為，對(duì)稅收工具的相機(jī)使用不能完全與權(quán)力任性劃等號(hào)，尤其是當(dāng)前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，離不開對(duì)稅收工具的使用。

一位稅務(wù)系統(tǒng)的干部說，在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢(shì)下，為扶持小微企業(yè)發(fā)展，政府減稅采取稅基減半的方式，其實(shí)際效果相當(dāng)于稅率減半。如果采用改變稅率的方式，按照立法機(jī)關(guān)審議的程序，可能要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間，難以及時(shí)發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐復(fù)雜多樣，稅法很難跟上實(shí)際的變化。在這種情況下，政府及稅務(wù)部門應(yīng)保有必要的自由裁量權(quán)，關(guān)鍵是如何保證自由裁量權(quán)在稅收法定的框架下運(yùn)行。

張斌建議，在稅收法定的基礎(chǔ)上，可在法律上部分授權(quán)行政機(jī)關(guān)，可對(duì)一些調(diào)控性稅種做出適當(dāng)調(diào)整。同時(shí)，要賦予和保障納稅人對(duì)抽象行政行為提起訴訟的權(quán)利，讓遭受到不公平待遇的納稅人有渠道對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行申訴，以此來監(jiān)督政府的行為。

河南省國(guó)稅局政策法規(guī)處副處長(zhǎng)常新友認(rèn)為，完善納稅人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制能夠較好地協(xié)調(diào)稅收法定與自由裁量權(quán)的關(guān)系。應(yīng)落實(shí)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，進(jìn)一步完善稅務(wù)行政復(fù)議工作體制及和解、調(diào)解等制度。